耕地进出平衡制度，基层怎么落实？

耕地“进出平衡”是新出台的一项耕地保护制度。2021年11月，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合发布了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），首次提出耕地“进出平衡”，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出”平衡，除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没等情形外，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式补足同等数量、质量的耕地，严肃处置违法违规占用耕地问题，加强对耕地的保护，以确保长期稳定利用的耕地不再减少。

耕地进出平衡制度是当前应对耕地数量减少、防止耕地无序转为林地、园地、农业设施建设用地等其他农用地的重要措施。“三调”成果显示，10年间，全国耕地地类减少了1.13亿亩，在非农建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，耕地地类减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。从过去10年间的地类转换情况看，既有耕地流向林地、园地等地类的情况，也有林地、园地等流向耕地的情况，总的来看，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。落实耕地“进出平衡”制度，将林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地转为耕地，拓宽了补充耕地的渠道和方式，缓解了因后备资源不足导致的补充耕地压力，能够切实保障国家粮食生产安全；防止耕地无序转为林地、园地、草地等其他农业地或农业设施建设用地，保持农用地内部地类结构的动态平衡，保护生物多样性，推进生态文明建设，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局；保障农用地整体数量不下降，优化农用地结构布局，提高耕地质量及农业综合生产能力，实现保护粮食安全、建设生态文明等的可持续协同发展。

制度设计很好，重要的是落实，而且更重要的是基层如何落实。自然资发〔2021〕166号文提出，县级人民政府要强化县域范围内一般耕地转为其他农用地和农业设施建设用地的统筹安排和日常监管，确保完成本行政区域内规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护面积目标。县级人民政府应组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案,明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排,并组织实施。实际工作中，对需要纳入进出平衡且涉及农村集体土地的，经承包农户书面同意，由发包方向乡镇人民政府申报，其他土地由实施单位或经营者向乡镇人民政府申报，乡镇人民政府提出落实耕地“进出平衡”的意见，并报县级人民政府纳入年度耕地“进出平衡”总体方案后实施。这是政策设计的思路。为监管制度落实，166号文要求，省级自然资源主管部门要会同有关部门加强指导，严格耕地用途转用监督。自然资源部将通过卫片执法监督等方式定期开展耕地的动态监测监管,及时发现和处理问题;每年末利用年度国土变更调查结果，对各省(区、市)耕地“进出平衡”落实情况进行检查，检查结果纳入省级政府耕地保护责任目标检查考核内容。未按规定落实的，自然资源部将会同有关部门督促整改；整改不力的，将公开通报，并按规定移交相关部门追究相关责任人责任。

任务明确了：耕地总量不能少，进出要平衡。思路清晰了：平衡的方法、监管的措施都设计了。然而，实践中的情况毕竟是复杂的，笔者看来，制度在执行中至少有以下几方面的困难：

一是“进出平衡”制度尚未为全社会知晓理解。“进出平衡”制度较为专业，不仅普通民众难以了解，就连县、乡政府领导可能都难以完全掌握。这一制度设计涉及地类、各类农用地总量、进多少、出多少等一系列问题。既然制度较为专业，宣传可能难以跟上，普通民众难以理解，实施起来就很难。

二是执行或操作层面很困难。首要得统计。一个年度困需要出多少、进多少，在年前结合各地区需要进行详细的统计、分析。这种需要可能难以确定。比如，你需要逐户村民询问第二年是否要养猪，养猪是不是要占用耕地修养殖场，村民可能难以给出肯定或否定的回答；第二是从哪里“进”。将林地、园地等农用地转为耕地是“进”，“进”就涉及其他农用地上苗木等附着物的补偿问题，涉及原使用权人的经济利益。因此，从哪里进、能进多少，钱从哪出，很难有底。进和出的数据不确定，进出平衡方案就难以编制。第三是落实。“出”受政策、气候、投资效益等因素的影响，会经常变化；“进”受费用落实、补偿协商、恢复工程实施等因素的影响，也会经常变化。在进和出两个数量均有可能变化的情况下，地方政府要逐个地块监督、逐个问题落实，是否有足够的人力、财力？

三是缺乏强制执行措施。进出平衡制度是新制度，对未经允许，擅自将耕地转出的，除占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼外，目前尚无法律责任规定。166号文规定，对于2020年9月10日《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》(国办发明电C2020]24号)和2020年11月4日《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》(国办发C2020]44号)印发之前，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应根据实际情况，稳妥审慎处理，不允许“简单化”“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。两“通知”印发后，违反“通知”精神，未经批准改变永久基本农田耕地地类的，应稳妥处置并整改恢复为耕地；未经批准改变一般耕地地类的，原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的，由县级人民政府统一组织落实耕地“进出平衡”。从实践来看，“整改”并不容易，简单做思想工作不行，强行恢复容易引发社会矛盾，且在很多问题上没有法律依据，容易导致违法行政。

当然，诚如前面所述，耕地进出平衡制度是当前应对耕地数量减少、防止耕地无序转为林地、园地等其他农用地的重要措施。笔者认为，这一制度应通过实践不断完善、持续实施下去。在落实中，有五个方面的问题需要给予关注和解决：

一要加强宣传。让社会大众知晓耕地保护的重要意义，理解耕地进出平衡的制度方法，主动理解、配合，特别是防止出现那些文件要求禁止的、不得实施的“非粮化”行为。

二要以“进”定“出”。每个年度一个地区能“进”多少，应进行调查、统计，特别是要了解愿来权益人的意愿，确定能转进的数量。以能转进的数量确定可转出的数量，才能确保进出平衡。另外，进的数量与出的数量应采取指标方式计算，实行不同权益主体、不同区域之间的交易，实现指标的平衡，达到实现县域平衡的目的。实际转进的数量大于当年转出数量的，应允许结转下年度使用，激发转进的积极性。

三要运用经济手段。将耕地转为其他农用地的受益者应支付相应费用补偿其他农用地转为耕地的权益人地上附着物等损失，平衡经济利益，促进这一制度的可持续推进。

四要保障基层落实的必要条件。在运用经济手段调节的过程中，保障基层政府和有关部门落实进出平衡制度必要的经费和人力支出，增强基层监管能力。

五要强化法治保障。对未经批准将耕地转为其他农用地且现行法律法规未规定法律责任的，应明确法律责任制度，保障这一制度的有效实施。