新时代政务公开，理念革新与体系重构

摘要：对于政务公开，一度形成了一些固有认识，认为其始于近代、源自西方，以监督为基本导向，公众与政府处于监督与被监督的二元对立状态。随着实践深化，对政务公开的认识有了新发展。政务公开与政府相伴相生，是政府管理服务社会的内在需要和重要方式，政务公开核心内容在于政策，以便社会公众和基层执行人员了解政策进而共同执行好政策，在此基点上，衍生出监督和监管职能。基于新的认识，政务公开工作体系也需随之调整，促落实、助监督、强监管、防风险应当成为新时代政务公开的基本工作内容。

关键词：政府改革 政务公开  理念革新  体系重构

后向东

党的十八大以来，我国政务公开工作迈入快车道。2012年-2022年的十年间，党中央、国务院及国务院办公厅印发各类政务公开文件六十余份，纵向看前所未有，横向看亦不多见。实践的深化必然推动认识的深化，认识越深化就越趋近于事物本质特征。在这种大背景下，2019年以来，围绕“政务公开是什么、要干什么”这个根本问题，全国政务公开领导小组提出了“新时代政务公开”的概念[１]，并将其作为此后历次会议和有关文件的主题。新时代政务公开是有关政务公开的一系列新认识、新思路、新举措的总和，是对政务公开固有理念的全面革新，也是对政务公开工作格局的体系性重构。目前，这种整体性、深层次的转变还在进行过程中，但基本格局已初步形成。

一、新时代政务公开的认识发展

对于政务公开，一直以来存在着一种较为通行的看法，认为它是上世纪三十年代西方知情权运动的产物，上世纪八十年代后期在我国逐步得到推行。基于这一认知，政务公开的历史在全球范围内不超过一百年，在我国只有短短四十余年；政务公开的基本功能是保障公众知情权、增进公众参与、监督权力运行，因此，政务公开的内容应当涵盖政府工作的方方面面，越多越好；政府处于被要求、被约束、被监督的地位，与公众处于对立两端，等等。随着实践的深化，对政务公开的历史、功能定位等的认识也不断深化，形成了新时代政务公开的新认识，主要包括以下四方面内容。

第一，政务公开与政府相伴相生，历史极为久远。

政府向社会公开信息的行为，并不只是近现代以来才有，其历史要比所谓知情权的历史久远得多。

从西方来看，政务公开的历史绝非近一百年内的事情。据考证，政府以公报的形式向社会公开信息，最早可以追溯到古罗马时期。“公元前59年，凯撒被选为罗马共和国的执政官，他发布的第一道命令是：‘嗣后元老院工作的报告，务须每日写出公布之’，于是便产生了置于公共场所的《每日纪闻》（Acta Diurna）。这是一块涂了石膏的白木板，上面除了元老院的会议记录外，还有政府政令、远征军战绩、司法消息、税收情况。有专职人员抄录编辑，转送到罗马各重要城市”[２]。《每日纪闻》的发行一直持续到公元476年西罗马帝国灭亡为止[３]。

我国政务公开的历史则更加悠久，最早可以追溯到传说中的舜。舜执政时期，任命专门的政务公开官员，职务为“纳言”，负责“夙夜出纳朕命”[４]，就是上传下达、把政府的命令传达至基层和民间，把社情民意反馈给政府。到夏朝，政务公开有了定期安排，每年新春，政府专职宣令官定期在公共场所宣讲国家政策[５]。到周朝，政务公开已经达到相当程度的规范化水平，形成一套专门工作体系，主要是：中央政府每年正月在王宫门前固定场所以悬挂的方式公开国家制度，为期十天；基层官员负责组织本单位公务人员学习国家制度并向民众公开宣讲；国家指派专门官员全国巡回宣讲国家制度，以便公众了解掌握并更好地遵守[６]。至秦始皇统一中国开创中央集权政体，政务公开制度体系初步完备，为历朝历代所沿用。

第二，政务公开的基本着眼点在于政策执行。

一个国家的正常治理，离不开两项基本活动，一是制定政策，二是执行政策。“国家作为一个政治实体，其行动既存在于国家意志表达所必需的活动中，也存在于国家意志执行所必须的活动中”[７]。国家意志表达的主要方式之一，就是制定政策，国家意志执行的方式，就是执行政策。

执行政策，首先要求相关人员知晓政策。这就需要通过政务公开，将政策首先传达至基层公务人员，并向社会公众公开。因此，以政策执行为基本目的的政务公开，首先是政府自身的需要，而不是外在施加于政府的责任。正如学者在批驳所谓“法不可知、威不可测”谬论时所指出的，“国家制定成文法的根本目的，就是要让人们清楚地知道什么是合法行为，以防止人们违法犯罪，所以一般来说公布成文法对统治者巩固政权是十分有利的”[８]。

为了保障政策得到执行，政务公开也被赋予一定的监督功能，不过，这种监督最初主要是政策制定者对政策执行者的监督，而不是社会公众对政府的监督。为了避免政策执行者拖延不办甚至选择性执行，通过政策公开，打破政策执行者可能人为制造的信息垄断，消除其不作为、乱作为空间，使“邪官不及为私利于民”[９]，推动政策得到正确执行。例如，宋代要求地方政府首长“有赦宥则以时宣读，而颁告于治境”[１０]，主要目的就在于防止基层官吏隐瞒中央出台的政策、监督政策执行到位。日本明治维新改革期间，发布《法律命令格式》，要求法律命令必须向社会公开，康有为对此评论称，“下令日久，而国人若罔知者，则官府之阻阂，而有司之缓延也。……日本定例，法律命令，官必以布告，恐其隔而不通也”[１１]。

第三，时效性、规范性是政务公开的重要关切。

在传统认知中，政务公开的首要关切事项在于内容。基于对政务公开的新认识，内容固然是政务公开的重要问题，但是，时效性、规范性是同等重要甚至更为重要的问题。如果政务公开时效性不能保证，方式不够规范，国家政策就不能全面、准确、及时传递至基层执行环节，国家治理就不能有效实施，政务公开的目的也就得不到实现。

在政务公开时效性方面，历代的法律均对政策传递规定了严格的时效要求，并采取严厉的惩罚措施以确保其得到遵守。例如，保存下来的最早的成文法典《唐律疏议》规定，“诸稽缓制书者，一日笞五十，一日加一等，十日徒一年。”[１２]这是以制度保障政务公开时效性的最为典型的规定，并为后世宋、明、清所继承。雕版印刷术出现后，因为其在信息传播效率方面的显著优势，被第一时间用于政务公开，成为法定要求。绍兴四年（1134年），宋高宗下诏，“今后诸路有颁降诏令，并仰监司关报州县，真书文字镂板印给于民间”[１３]。效率更高的电报技术出现后，也被迅速运用于政务公开，清人李鸿章在主张设立电报局时说，“神京为中外所归向，发号施令，需用倍切。……暂从天津设起，渐开风气。其於军国要务，裨益实多”[１４]，清史稿对此评论称，“中国幅员辽阔，文报稽延。……自有电报，举向来音信隔绝之弊，一扫而空。”[１５]

在政务公开规范化方面，从夏朝开始，便确立了国家制度定期集中发布的做法，并一直延续到周、秦。从秦朝开始，开始确立国家制度标准文本，一式两份，一份放在天子办公场所，一份放在专门的禁室之中，依法严惩私自接触乃至篡改国家制度者，国家制度标准文本每年集中发布一次[１６]，以确保国家政令权威、准确。1983年湖北江陵张家山出土的一批汉简中，有一部“二年律令”，是吕后二年发布的法律汇编。这部法律汇编是秦以来每年集中发布一次国家制度的实物证据。宋朝开始建立国家制度逐一登记、在专门场所由专人负责保管、每半年清点一次、每三年清理一次的工作制度[１７]，确保中央对地方、政府对社会发布的政策权威、准确、动态更新。当代以来，多数国家均建立起现代政府公报制度，政务公开时效性、规范性得到进一步提升[１８]。

第四，政务公开作用发挥对于国家工作大局举足轻重。

政务公开是政策落实的基础性支撑，是政府执行力的重要方面。因此，政务公开作用发挥如何，对国家工作大局有着直接而重大的影响。

例如，为秦朝大一统奠定基础的商鞅变法，之所以能够成功，关键因素之一就在于对政务公开的恰当运用。一是自上而下建立专门的政策发布机构体系，负责把国家政策全面准确地传达至各级官员和老百姓。二是为确保大家准确理解政策，政策发布机构要负责解答官员及老百姓的政策咨询，如果不认真解答，日后咨询人违反了相关政策，政策发布机构负责人与之同罪。这两项举措，保证了国家新推出的重大政策为“天下之吏民皆明知而用之，如一而无私”[１９]。而与商鞅变法同时期的楚国吴起变法、韩国申不害变法等，未能取得同样的成功，一个重要原因就在于政务公开作用发挥不够。再如，近代日本明治维新之所以能够成功，关键因素之一也在于对政务公开的恰当运用。一是将政务公开确立为国家基本行为准则，“凡政令重大事件，行政官宣布之”。二是设置政务公开专职官员“宣教使”，“掌宣布大教”[２０]。三是构建政务公开权威渠道，创设了《官报》这一现代政府公报形态，强化了政令归一的效果。四是将财政预算等重点信息列为法定主动公开信息，定期向社会发布。与日本明治同时期的满清政府，在内忧外患之际曾试图学习明治维新的成功经验，例如，清政府从1896年开始创设《官报》，但却把本应作为政务公开权威渠道的《官报》办成了新闻媒体，到1911年底各级政府开办的《官报》居然多达106种[２１]，政府公报媒体化，不仅没有起到政令归一的作用，反而搞乱了社会舆论，加速了清朝的灭亡。

党的十八大以来，我国政务公开工作受到空前重视，党中央、国务院及国务院办公厅出台各类文件六十余件，数量之多、规格之高前所未有，究其原因，一个重要方面就在于全面深化改革的时代背景，以及推进国家治理体系和治理能力现代化的动力驱动。

总之，基于新视野的审视，政务公开与政府相伴相生，历史极为悠久；政务公开的首要功能是为政策落实提供基础性支撑，是政府施政的基本手段之一；政务公开首先是政府自身的需要，而不是外在施加于政府的责任约束；政务公开当然具有监督功能，但是这种监督既体现为社会公众的外部监督，更体现为自上而下的层级监督；政务公开应当具有基于公共利益考量的目的性，不能盲目地把公开本身当作目的；政务公开是政府执行力的决定性因素之一，事关国家工作大局特别是重大改革的成败，善用者国强。

二、新视野审视下政务公开工作的问题与不足

习近平总书记指出：“理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的。发展理念是否对头，从根本上决定着发展成效乃至成败。”理念不同，衡量工作的标准自然不同。对照新认识新理念审视政务公开工作，还存在一些差距和不足。

第一，政务公开功能定位不够清晰。

在理论研究和实务工作中，对于政务公开的功能定位，存在一种明显的泛化倾向。据初步梳理，学术界和实务界围绕政务公开的功能定位，提出了至少十六项主张，一是促进民主政治（提高公众参与），二是保障个人权利（保护公民利益），三是促进经济增长，四是防治腐败（反腐倡廉），五是提高行政效率（提升管理水平），六是提升政府公信力，七是实现社会公正，八是促进社会发展（促进社会进步），九是维护社会稳定，十是推进信息流动，十一是保障公民日常生活，十二是提升政府透明度，十三是发展市场经济，十四是发挥政府信息的资源价值，十五是促进政府与民众共享政府信息资源，十六是合理维护第三人利益。[２２]这种功能定位，不仅泛化于数量，也泛化于内在逻辑。对于政务公开究竟如何发挥各项功能作用，往往缺乏严密的论证逻辑，也没有清晰的实现路径，由此，不同程度出现了不考虑公开的具体目的、简单地为公开而公开的倾向。

功能定位的泛化，必然导致公开内容的泛化。实际公开了大量内容，但对于为什么公开这些内容、公开这些内容具体有什么作用、应当突出什么内容等问题考虑得不多，一些内容公开后对于社会公众实际效用不大。中央纪委曾经以有关负责同志答新华社记者问的形式指出，“有的政府网站更新的内容主要是领导活动，政务公开、便民服务等栏目几乎成为僵尸栏目”[２３]，从作风建设的角度指出了公开内容泛化的问题。不仅如此，公开内容泛化还潜藏风险隐患，特别是随着大数据技术发展，开源信息汇聚分析越来越成为危害国家安全的重要因素之一，如果不认真解决公开内容泛化问题，不仅不能真正发挥政务公开的功能作用，甚至可能损害公共利益乃至国家安全。

第二，政策公开质量有待提高。

政策是最为重要的政务信息，是政务公开的重点内容。如果不考虑公开所应当发挥的功能作用，只是简单地把公开本身作为目的，那么当前的政策公开情况似乎还不错，绝大多数政策都能够在第一时间通过网络等渠道对外发布，甚至还要同步开展解读。但是，如果考虑政务公开的目的是保障政策执行，并以此审视当前的政策公开工作，则可发现一些突出问题。

一是公开后的政策底数不清问题突出。目前较为普遍存在的一种现象是，一个单位不清楚自己累计制发过多少政策，也不清楚本单位现行有效政策有哪些。从这个角度看，即便政策都及时公开了，但是如果缺乏有效的政务信息管理，这种流水账式的公开并不足以有效支撑政策执行，容易出现早先发布的现行有效政策得不到执行、已被废止的政策却依然在执行等问题。如果叠加基层执行机关选择性执行政策的倾向，问题将更为严重。中央纪委2022年发布的专题片《零容忍》披露了一个典型案例。某地不动产交易中心的普通工作人员，从不动产交易资金托管账户中挪用资金，数额巨大，持续多年未被发现。案发后经过审查，当地2011年就在上级有关制度基础上出台了存量房交易资金托管暂行办法，要求有关岗位分设，防止监守自盗。但是，该单位从未执行这个制度，经进一步调查，该单位从主要领导到科长，没有一个人知道有这个制度，最终酿成小官巨贪的大案，19名党政干部受到党纪国法惩处，2名领导干部构成玩忽职守罪被追究刑事责任。这个案例貌似较为极端，但从政策公开的角度看，底数不清、特别是现行有效制度底数不清，却是个普遍存在的问题，是政策全面准确执行的重大障碍之一。

二是已公开的政策获取不便问题突出。政务公开之所以不同于新闻宣传的一个重要方面在于，新闻宣传讲究时效性，新闻稿件具有一过性的特点，一般不具备长期价值。政务公开则不同，政府对外公开的政策，是长期、反复执行的依据，社会公众和基层执行机关，经常需要查找使用政策，特别是现行有效的全部政策。因此，从政策执行的角度看，政策不仅要公开，而且要便于获取，不能简单地一公开了之。对照这一标准，已公开的政策获取不便问题较为突出，无论是下级执行机关，还是社会公众，都难以完整地获取某个单位、某个行业的现行有效全部政策，更难以完整地获取全部历史政策，遑论在全面获取政策的基础上区分现行有效政策和已失效或者废止政策。找政策难的问题，不光困扰社会公众，也困扰负责执行政策的基层行政机关，甚至政策制发机关自身也不同程度面临这一问题。

三是政策公开方式不规范问题突出。政策不公开不能生效执行，这是法治的基本准则之一，也是明确的法定要求。但是，除行政法规、规章有明文规定必须通过政府公报对外公开外，量大面广的行政规范性文件如何公开，缺乏明确规定。实践中，行政规范性文件公开方式不规范问题较为突出，多数通过网络对外公开，有的则没有通过网络对外公开。这种状况使得“不公开不能生效执行”的要求因缺乏判断基准而无法落实，也是已公开政策获取不便问题的直接原因之一。

第三，政务公开功能作用发挥不够充分。

为政策执行创造基本条件，是政务公开的首要功能。由这一功能定位所决定，政务公开传统路径是“自上而下、由基层政府到人民群众”。上级政府制定的政策，逐级向下传达，最终由基层政府向属地民众发布。这一路径，从西周开始就已形成。它虽然是受信息传播技术条件所限的现实选择，但却能保证政策首先被各级政府的公务人员所知悉掌握，并最终为社会公众所知悉，从而有利于政策制定者、政策执行者、政策执行相对人共同参与并完成政策执行过程。

近几十年来，这一传统路径被改变，政策自上而下传达与政府向社会公开，日渐分离为两个相互独立的路径。随着网络的普及运用，这种路径分离造成了一种倒挂现象，社会公众知悉上级政策的时间，早于下级政府特别是基层执行机关收到上级政策并付诸实施的时间。这种倒挂，已经引发了一系列相关问题。社会公众第一时间通过网络知悉国家政策后，去基层执行机关要求落实，但是，由于政策自上而下层层传达的速度远远跟不上政府通过网络向社会发布的速度，基层执行机关此时往往还没有正式收到政策，而网上发布的政策目前还不能直接作为工作依据，加之很多政策还有待进一步细化部署，因而往往不能在第一时间予以执行，于是就出现所谓政策执行打折扣、落地难、中梗阻、最后一公里等问题。

政策自上而下传达与政府向社会公开的路径分离，使得政务公开推动政策落实这一传统但却核心的功能从根源上被削弱，由此，政务公开在政府治理中的功能作用发挥受到一定限制。与此密切相关的是，政务公开在监督方面的功能作用发挥也受到一定限制。

以政务公开监督权力运行，并不是新生事物，而是政府治理中的一项传统做法。其基本模式是通过政务公开，使基层群众知悉政策内容，从而对下级政府执行政策形成监督——如果下级政府怠于执行或者错误执行政策、不当行使权力，基层群众可以检举揭发，上级政府由此能够掌握情况并及时予以纠正。这一模式之下，谁来监督、对谁监督、如何监督、监督什么等都是清楚明确的，监督主体是上级机关，监督对象是下级机关，监督方式是通过向基层群众公开、经由他们来监督下级机关，监督内容是国家政策是否得到全面准确执行、权力是否被正确行使。脱离这个基本模式，只是抽象地、简单地讲以公开监督权力，而不考虑具体的监督主体、对象、方式、内容等问题，甚至背离这个基本模式，把政务公开定位为超出权力主体之外的监督，把社会公众与政府对立起来，似乎只要公开，不用考虑谁来监督、如何监督等问题，就能自动达到监督效果。这种简单化、对立性的考虑，不仅不能真正发挥政务公开的监督作用，反而会制造出一系列毫无建设性的矛盾纠纷。这方面的教训，不仅我们有过，西方国家同样存在并有扩大趋势。

三、新时代政务公开的体系重构与重点任务

基于对政务公开的新认识，立足新时代客观实际特别是实践中的问题不足，有必要对新时代政务公开理论体系、制度体系、工作体系进行重构。这是一篇大文章，需要多方参与、历经相当长的一段时间才能全面实现。此前，围绕新时代政务公开，已经初步提出了一些新理论观点，出台了一些新制度文件，形成了一些新工作成果，下一步，要沿着新的方向持续深化、不断探索，加快完成新时代政务公开的体系重构任务。

基于现有认识水平和工作基础，当前和今后一个时期政务公开应当重点聚焦如下四个方面。

第一，促落实，把政务公开工作重心聚焦到政策公开上来。

为政策落实创造基础性条件，是政务公开的初心本源和基本使命，也是千百年来政府治理的重要工作。不能把政务公开看作全新的事物，进而刚刚起步就偏离初心使命。有鉴于此，全国政务公开领导小组着重强调提出以公开促落实的理念，要求进一步聚焦重点信息，加快推动政务公开职能从一个公开向两个公开转变，即政府对社会公开为主，向政府对社会公开、上级对下级公开并重转变，做出加强政务信息管理等一系列新部署，全面开展行政法规、规章清理，集中公开并动态更新，基本解决存在多年的底数不清、获取不便等严重妨碍制度执行、降低政府执行力的突出问题。

下一步，要朝着这个方向持续深化，把政策公开作为政务公开的中心工作，真正发挥政务公开推动政策落实的功能作用。重点做好三项工作。一是加强政务信息管理，建成统一的行政法规库、国家规章库，分级建设统一的行政规范性文件库，同时，建立配套工作机制，实现政策的规范发布、集中公开、动态更新、有序管理，确立政务公开工作机构作为政策发布者、提供者、管理者的职责定位，全面解决制度底数不清、获取不便等严重妨碍制度执行、降低政府执行力的突出问题。二是推进政策发布数字化转型，确定政策网络版本的规范格式，统一规范政策网络发布渠道，在此基础上，通过专门立法等方式明确网络版政策的法律效力并禁止伪造编造，使行政机关通过网络发布的政策，具备与纸质文件同等法律效力，构建以网上发布为主、其他发布渠道为辅的政策发布新格局，使上级机关通过网络发布的政策，在第一时间被社会公众知悉的同时，也能在第一时间被基层执行机关执行，提升行政效率和政府执行力。三是开展政策宣讲和政策咨询解答。政策制定机关和执行机关，定期组织开展政策宣讲，使公务人员和人民群众对相关政策能够大体知悉。在此基础上，畅通政策咨询解答渠道，解答下级公务人员和人民群众提出的具体问题，帮助他们进一步了解政策执行细节和办事细节，便于真正执行好政策。政策宣讲和政策咨询解答，所发挥的作用各有不同，二者缺一不可，不能相互替代。

第二，助监督，有所侧重、有针对性地发挥监督功能。

“徒善不足以为政，徒法不能以自行”。政务公开的监督作用不能凭空得到发挥，不能天真地认为只要公开就能自动起到监督作用，必须同步考虑谁来监督、如何监督的问题。政务公开监督作用的发挥，应当有所侧重、有所限定。对于已经有法定权力监督/权利救济机制安排的领域和事项，比如，针对行政许可、行政处罚、行政强制等具体行政行为已经设置了行政复议、行政诉讼等权力监督/权利救济机制，就不应当过度强调政务公开的监督作用。否则，对于具体行政行为存在异议的，不走法定渠道而是大搞舆论审判、舆情倒逼，必然对法定权力监督/权利救济机制的正常运行形成不当冲击，再次陷入“信访不信法”的泥潭。政务公开限制权力运行的着力点，应当是那些没有直接利害关系人、主要涉及公共利益而非个体利益的领域和事项，监督主体是上级机关对下级机关或者上级机关对于自身，监督方式是通过公开让社会公众知情进而反映问题，上级机关由此发现问题、解决问题。舆情回应是以公开监督权力的一种典型方式。

以政务公开监督权力运行，重点应当围绕两方面展开。一是行政机关的重大决策，比如发展规划制定、重点项目建设等。这类决策由于没有直接的利害关系人，即便存在权力行使不当的情形，也无法通过行政复议、行政诉讼等得到纠正，因此，决策过程的公众参与，以及决策作出后的公开发布，就显得格外必要。通过公众参与，在决策过程中避免权力不当行使，通过公开发布，使得权力行使结果受到舆论监督，存在问题的形成舆情，上级机关由此可以了解情况进而解决问题。二是行政机关对公共资源的分配，比如惠农资金补助发放、拆迁安置方案等。这类权力行使过程中，如果存在不当行为，直接受惠者一般不会提出质疑，未受惠的人虽然有不同意见，但是无法通过行政复议、行政诉讼等渠道提出质疑，因此，公共资源分配的结果公开就成为权力监督的主要方式。通过结果公开，权力不当行使就可能暴露出来，经由投诉举报渠道或者形成舆情，上级机关得以了解情况进而解决问题。

总之，发挥政务公开的监督作用，不能泛泛而论，要坚持有所为有所不为，对于行政复议、行政诉讼等法定权力监督/权利救济机制的覆盖领域，政务公开不能喧宾夺主，避免造成混乱，对于重大决策、公共资源分配等更加适合发挥政务公开监督功能的领域，要加大政务公开的监督力度，以更有针对性的举措进行监督。

第三，强监管，拓展发挥政务公开功能作用。

政务公开处理的是政府这一公共机构与社会公众的关系，核心要义在于“公共”二字。传统上，政府是最为重要且几乎唯一的公共机构，因此，政务公开主体主要限于政府。随着社会生产力不断发展，商业组织的规模越来越大，对社会公众日常生活的影响面越来越广，特别是互联网普及使用，出现了一些规模堪比政府的超级组织。如何妥善处理政府以外的大型组织与社会公众的关系，日益成为国家治理中的重大课题。从上世纪三十年代开始，出现了信息披露这一规制措施，以公开为手段，以监管为定位，有效调整上市公司这类大型组织与公众股东的关系[２４]。此后，作为监管手段的信息披露逐步拓展适用于慈善、环保、食品安全、平台经济等更多更宽泛的领域。从内在逻辑来讲，公开作为调整公共关系的手段，适用于政府与适用于大型商业组织，其作用机理是相通的。

下一步，要分领域有序推进公共企事业单位信息披露，首批以教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、生态环境、公共交通等领域为重点，后续要逐步扩大，基本覆盖那些具有市场支配地位、公共属性较强、直接关系人民群众身体健康和生命安全的领域。各领域在具体推进信息公开监管的过程中，应当重点把握两个环节。一是建立健全本领域信息披露制度，全面理解把握政府信息公开与公共企事业单位信息公开的一致性和差异性，有针对性地构建本领域信息披露制度，有效发挥信息公开的功能作用，妥善处理公共企事业单位与社会公众的关系，强化监管，优化服务。二是建立本领域统一信息披露平台，集中统一公开应当强制性披露的信息，避免分散化、碎片化，把强制性信息公开的要求，实质性落实到位，真正发挥以公开强监管的功能作用。

第四，防风险，对政务公开内容、方式等全面加以规范。

推行政务公开，必须考虑清楚公开为什么、要达到什么目的。如果不考虑公开的目的，把公开本身作为目的、为公开而公开，政务公开就容易走向泛化、庸俗化。朝着这个方向推行政务公开，对于政府和社会不仅无益，有时候反而有害，极端情况下甚至可能严重危害国家安全和公共利益。随着互联网的普及使用，特别是大数据技术的快速发展，这种危害性日趋变得现实，在国际形势趋于紧张的特定时间段内，其风险隐患更加突出。因此，新时代政务公开必须将防风险作为重要考量，全面规范公开内容、方式，审慎权衡相关信息的公开对于公共利益的利弊，避免盲目性、随意性，推动政务公开朝着更加合乎公共利益的方向前进。

当前和今后一个时期，要着重把握如下三个方面。一是依法依规确定公开内容。当前，除《中华人民共和国政府信息公开条例》对于公开内容做了集中的规定外，有超过一半的法律、超过三分之一的行政法规对公开内容做出规定，规章、各类文件中有关公开内容的规定更多。行政机关应当把公开内容聚焦于法律、法规、规章、各类文件确定的范围内，把已经明确的量大面广的内容公开好，其他内容审慎对外公开，公开前要加强审查评估，确保其符合公共利益需要而不是相反。二是加强政府网站发布信息的管理，建立健全政府网站日常管理制度，把人民群众生产生活所需要的政务信息公开好、展示好，让人民群众充分知情、便于获取，同时，定期清理那些已经不具备实际效用的信息，避免大量政务信息无序散布在网络上。三是科学确定公开方式。准确把握不同类型公开要求，综合考虑公开目的、公开效果、后续影响等因素，科学合理确定公开方式。公开内容涉及社会公众利益调整、需要广泛知晓的，可通过互联网等渠道公开。公开内容仅涉及部分特定对象，或者相关规定明确要求在特定范围内公示的，要选择适当的公开方式，避免简单地一上网了之。

四、余论

自2019年国家层面正式提出新时代政务公开概念以来，理念革新与体系重构的进程便全面启动。全国政务公开领导小组围绕党中央、国务院有关政务公开的决策部署，研究提出一系列重大理论观点和工作思路，国务院办公厅制定出台一系列专门文件，促落实、助监督、强监管、防风险的基本架构初步成型。

促落实方面，2020年全面清理现行有效行政法规并集中公开，建成“行政法规库”；2021年各规章制定机关全面清理现行有效规章并集中公开，在此基础上，2022年底建成统一的“国家规章库”；2022年，行政规范性文件的全面清理并集中公开工作在国务院部门、省级政府及其部门层面率先启动，后续将全面展开，在此基础上，后续将构建起分级分类、相对统一的行政规范性文件库并动态更新；与此同时，有关方面正在大力推进政策发布数字化转型，探索构建以推动政策执行为目标导向的政策发布、传导、落实新工作格局。助监督方面，强化涉农补贴申报信息等的公开，加强重大决策公众参与，同时，调整政府信息公开条例功能定位，强化服务与监督并重导向，纠正信息公开信访化、维权化倾向。强监管方面，初步构建起公共企事业单位信息公开制度体系，国务院办公厅出台《公共企事业单位信息公开规定制定办法》，做出顶层设计，教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、生态环境、公共交通等8个领域根据新的制度定位制定或修订各自的公共企事业单位信息公开规定，后续还将逐步扩大适用领域并不断完善。防风险方面，已经作出一系列相应部署，更好统筹政务公开与安全保密。

需要强调指出的是，新时代政务公开的理念革新和体系重构，与其说是创新发展的产物，毋宁说是在回归本源的基础上与时俱进的产物。对政务公开的所谓新认识，其实是对政务公开历史本源的回归，是对此前一个阶段有关政务公开的认识的更新，而非一般意义上的所谓创新或者革新。新时代政务公开，与历史悠久的传统政务公开一样，是政府治理的常态化、基础性工作之一，首要目的都在于为政府有效管理服务社会提供必要支撑。随着经济社会不断发展，政务公开的具体内容、方式、手段等也在发展变化，但万变不离其宗，永恒不变的是功能定位及其在政府管理服务乃至国家治理中的基本角色。

推进新时代政务公开，必须把握好变与不变的辩证关系，搞清楚什么是不会变也不能变的，什么是必须变甚至要尽快变的，既固守本源，又与时俱进，更好发挥其独特功能作用，为推进国家治理体系和治理能力现代化、全面建设社会主义现代化国家做出应有贡献。

[１] “肖捷强调坚持以人民为中心推进新时代政务公开助力国家治理体系和治理能力现代化”，《人民日报》2019年6月30日；肖捷：“以人民为中心推进新时代政务公开”，《学习时报》2019年9月9日。

[２]陈力丹：《世界新闻传播史》，上海交通大学出版社2016年版，第120页。

[３] 潘祥辉、白华康：“百年公报史：概念、源流与历史演变”，《新闻大学》2019年第1期。

[４] 《史记》，中华书局1982年版，第39页。

[５] 《尚书正义》，上海古籍出版社2007年版，第270页。

[６] 《周礼》，中华书局2014年版，第40页，第251-257页，第749、786页。

[７] 弗兰克·古德诺著：《政治与行政——政府之研究》，北京大学出版社2012年版，第9页。

[８] 张景贤：“商周法律是‘秘而不宣’吗？”，《历史教学》1991年第2期。

[９] 《商君书》，中华书局2009年版，第11页。

[１０] 《宋史-职官七》，中华书局1985年版，第3973页。

[１１] 康有为：《日本变政考》，中国人民大学出版社2011年版，第218页。

[１２]岳纯之点校：《唐律疏议》，上海世纪出版股份有限公司、上海古籍出版社2013年版，第162页。

[１３]邓小南主编：《政绩考察与信息渠道——以宋代为重心》，北京大学出版社2008年版，第399页。

[１４] 《清史稿》，中华书局1977年版，第4465页。

[１５] 《清史稿》，中华书局1977年版，第4471页。

[１６] 《商君书》，中华书局2009年版，第203页。

[１７] 《庆元条法事类》卷十七《架阁》，转引自刘双怡、李华瑞著：《<天盛律令>与<庆元条法事类>比较研究》，社会科学文献出版社2018年版，第185-186页。

[１８] 后向东：“政策发布数字化转型：机遇、挑战与现实路径”，《中国行政管理》2021年第12期。

[１９] 《商君书》，中华书局2009年版，第201页。

[２０] 康有为：《日本变政考》，中国人民大学出版社2011年版，第39-136页。

[２１] 雷晓艳：“清末新政与新式官报”，《编辑之友》2013年第4期。

[２２] 后向东：《信息公开法基础理论》，中国法制出版社2017年版，第45页。

[２３] “纠正‘四风’不能止步，作风建设永远在路上 ——中央纪委有关负责同志答新华社记者问”，https://news.12371.cn/2017/12/11/ARTI1512984624229801.shtml。

[２４]  Trig R. Smith, The S.E.C. and Regulation of Foreign Private Issuers: Another Missed Opportunity at Meaningful Regulatory Change, 26 BROOK. J. INT’L L. 765, 767-68 (2000)。